土壤、地下水和農業農村生態環境保護直接關系到糧食安全和人民群眾身體健康。黨中央、國務院高度重視土壤、地下水和農業農村生態環境保護工作，習近平總書記強調，要全面落實《土壤污染防治行動計劃》，突出重點區域、行業和污染物，強化土壤污染管控和修復，有效防范風險，讓老百姓吃得放心、住得安心，農村環境直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮后花園；要持續開展農村人居環境整治行動，實現全國行政村環境整治全覆蓋，打造美麗鄉村，為老百姓留住鳥語花香田園風光；要深入實施《水污染防治行動計劃》，保障飲用水安全。本文在分析“十四五”期間土壤、地下水與農業農村生態環境面臨形勢的基礎上，提出以習近平生態文明思想為指導，因地制宜，分類施策，提出“十四五”目標指標與重點任務，為推進美麗中國建設奠定基礎。

“十三五”期間，各地區各部門深入貫徹習近平生態文明思想，切實落實碧水、凈土保衛戰以及農業農村污染防治攻堅戰有關部署，全國土壤環境風險管控得到進一步強化，土壤污染加重趨勢得到初步遏制，地下水污染防治不斷深化，農業農村生態環境狀況不斷改善。根據各省（區、市）工作進展調度，初步估算，到2020年底，土壤、地下水與農業農村領域主要指標能夠如期完成。

在土壤污染防治方面，“四梁八柱”基本建立，出臺《中華人民共和國土壤污染防治法》，發布污染地塊、農用地、工礦用地土壤環境管理3個部門規章，制修訂農用地、建設用地土壤污染風險管控標準等國家標準及一系列技術規范，扎實推進土壤污染狀況詳查等基礎性工作，農用地分類管理制度和建設用地準入管理機制基本形成，未污染土壤保護得到強化，污染源監管工作不斷加強。

在地下水污染防治方面，修訂《中華人民共和國水污染防治法》時，完善地下水污染防治相關要求，制定印發20余項相關技術標準規范，實施“國家地下水監測工程”，持續開展地下水環境調查，初步建立區域尺度地下水環境質量監測網絡，開展地下水污染防治試點工作。

在農業農村生態環境保護方面，農村環境整治深入推進，農村飲用水安全保障能力不斷提升，農村生活污水垃圾治理水平不斷提高，黑臭水體排查和治理試點示范有序開展。養殖業污染治理水平穩步提高，化肥、農藥使用量實現負增長，農業廢棄物資源化利用水平不斷提升，農業農村生態環境保護與治理力度不斷加大。

“十三五”期間，我國土壤、地下水和農業農村生態環境保護工作取得顯著成效，但問題點多面廣、基礎薄弱，是一項長期而艱巨的任務。同時，“十四五”期間，生態環境保護結構性、根源性、趨勢性壓力總體上尚未根本緩解，以重化工為主的產業結構尚未根本改變，污染物排放總量仍保持高位；農業綠色發展處于起步階段，資源投入仍處于高位；生態環境不欠新賬、逐步還舊賬的壓力依然較大；綠色發展的長效機制還不健全，降低農產品超標風險的壓力依然巨大；污染地塊違法違規開發利用的風險依然不容忽視，地下水型飲用水源水質總體不容樂觀。

1.2.1 污染源頭預防壓力較大

土壤、地下水和農業農村污染成因復雜，精準排查污染成因、精準治污尚存在差距。部分黑色與重有色金屬開采冶煉企業歷史遺留廢渣等以及關閉礦山在自然條件下持續產生的酸性廢水污染問題突出。現有工礦企業土壤與地下水污染源隱患排查整治、防滲漏改造等需要進一步強化。

1.2.2 局部地區土壤與地下水風險管控任務繁重

局部區域農用地安全利用任務較重，農產品質量安全保障壓力較大。長三角、珠三角以及部分沿江、沿河等化工企業搬遷集中區域騰退地塊較多，土壤和地下水風險管控壓力持續增加。

1.2.3 農業農村生態環境保護形勢嚴峻

局部地區農村飲用水水源地存在環境安全，部分省份農村“千噸萬人”飲用水水源保護區劃定比例低于50%，農村生活污水處理設施嚴重不足，污水治理率低于30%。農村生活垃圾分類減量化程度仍然較低，畜禽養殖污染物排放總量大，化學需氧量、氨氮等占農業面源污染物總排放量的60%以上，糞污資源化利用率較低，種養結合程度不夠。農藥、化肥施用強度較高，利用率分別僅為38.8%、37.8%，比歐美發達國家低15至30個百分點。

1.2.4 土壤、地下水與農業農村生態環境保護工作基礎依然薄弱

土壤、地下水和農業農村生態環境保護工作起步較晚，相關法規標準、技術規范、監測網絡有待進一步完善，問題發現機制和手段需要進一步提高。部門間協同監管機制有待進一步加強。

“十四五”時期是我國開啟第二個百年奮斗目標的起步期和奠基期，也是向建設美麗中國目標邁進的第一個五年。“十四五”土壤、地下水與農業農村生態環境保護工作應著眼于以人民為中心，以不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要為出發點，以保障“三個安全”（即農產品質量安全、人居環境安全和地下水飲用水水源安全）為核心，繼承《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》《土壤污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》等好的經驗與做法，結合“十四五”面臨的新形勢、新問題，科學謀劃目標指標、主要任務、政策措施和重大工程等，突出精準治污、科學治污、依法治污，推動土壤、地下水和農業農村領域生態環境治理體系和治理能力現代化。

“十四五”土壤、地下水和農業農村生態環境保護工作要結合已有調查、污染源普查等相關數據，深入一線開展調查研究，認真分析影響土壤、地下水和農業農村生態環境保護的主要矛盾和矛盾的主要方面，做到問題精準、時間精準、區位精準、對象精準、措施精準；運用科學思維、科學方法、科技成果，強化對問題成因機理及時空和內在演變規律研究，提高把握問題的精準性和治理措施的針對性、有效性、可達性。

土壤污染防治方面，繼續堅持預防為主、保護優先、分類管理、風險管控的原則，進一步強化土壤污染重點監管單元管理，加強受污染耕地分類管理，落實污染地塊準入管理，有序推進土壤污染風險管控和修復，確保安全利用。

地下水污染防治方面，堅持扭住“雙源”（即地下水型飲用水源、地下水污染源），兼顧“區域質量監控”，優先保障地下水源和礦泉水源環境安全，提供優質地下水生態環境產品。

農業農村生態環境保護方面，以鄉村生態宜居、綠色可持續發展為方向，以“山水林田湖草生命共同體”理念為指導，按照“整體性和系統性”的要求，實施農業農村生態環境擴容戰略，持續推進生產方式和生活方式綠色化、產業模式生態化，打造村莊整潔優美、生態系統健康穩定、人與自然和諧共生的美麗鄉村。

一是堅持保護優先，源頭減量。加強空間布局管控，強化土壤、地下水和農業農村生態環境保護。以重點行業企業和農業農村突出環境問題為抓手，持續推進污染源排查整治，切斷污染物進入土壤、地下水環境的途徑。加強環境準入和日常監管。強化農村環境綜合整治與鄉村生態文明建設有機融合，推進農業投入品減量化、生產清潔化、產業模式生態化，實現源頭減量。

二是堅持風險管控，問題導向。根據相關調查和日常環境監管識別出的土壤、地下水和農業農村生態環境保護重點區域、重點行業和重點污染物，以保障農產品質量安全、地下水飲用水水源環境安全和人居環境安全為底線，實施一批污染源頭防控、土壤與地下水污染風險管控與修復行動，優先解決土壤、地下水與農業農村生態環境突出問題。

三是堅持強化基礎，提升能力。完善土壤、地下水與農業農村污染防治法規標準體系。加強土壤環境管理人員培訓和土壤污染防治宣傳。健全治理修復與風險管控制度，完善環境監測網絡，提升科技支撐能力，完善土壤、地下水與農業農村污染防治大數據管理平臺，推進治理能力和治理體系現代化。

“十四五”期間，本著穩中求進的總基調，做好與“十三五”期間的目標指標銜接，同時根據面臨的新形勢、新問題，科學謀劃土壤、地下水與農業農村生態環境領域的目標和主要指標。

主要實現三個方面的目標：一是在源頭控制方面，全國土壤和地下水污染源得到基本控制；二是在風險管控方面，農用地和建設用地土壤環境安全得到保障，土壤和地下水環境風險得到管控；三是在環境質量方面，土壤和地下水環境質量總體保持穩定，局部有所改善，農村生態環境明顯改善。

在土壤污染防治方面，延用受污染耕地安全利用率、污染地塊安全利用率等相關指標；研究增加重點地區重點行業鎘等重金屬減排指標的可行性。

在地下水污染防治方面，從區域地下水質量目標單一約束性指標，增加地級及以上城市集中式地下水型飲用水源達到或優于III類比例、地下水污染源環境風險管控比例等目標指標。

在農村生態環境保護方面，延用新增完成農村環境整治建制村比例，并設置農村生活污水治理、農村黑臭水體治理、化肥農藥使用總量減少比例等具體指標。

4.1.1 防控新增土壤污染

以土壤污染重點監管單位和歷史遺留廢渣、廢水排查整治為重點，建立規范化考核機制，提出具體治理任務和措施，切斷污染物進入土壤鏈條。明確未利用地等復墾為耕地的具體要求。優化空間布局和產業結構，對重點區域實行污染物特別排放限值制度，嚴格控制新增土壤污染。選擇一批典型縣（市、區），開展重點行業企業監管規范化管理考核。

4.1.2 鞏固提升受污染耕地安全利用水平

耕地要以土壤環境質量類別單元為抓手，根據最新農用地監測結果，對耕地土壤環境質量類別單元進行動態調整。在農用地類別單元管理上，對于單元外部由生態環境部門會同有關部門做好污染源監督管理；對于單元內部由農業農村部門會同有關部門做好農業面源污染防治、受污染耕地安全利用。

針對受污染耕地，應按照“十、百、千”（即十畝小試、百畝中試、千畝大范圍推廣）的順序，在逐步建立起安全利用技術模式的基礎上，分步驟推進，逐步提升受污染耕地安全利用水平。建立農產品種植負面清單。鼓勵各地采取引導農戶種植非食用農產品和輪作休耕等自然修復方式，實現受污染耕地安全利用。選取一批典型縣（市、區），開展受污染耕地安全利用試點示范。要加強相關政策的協同性，比如糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（特別是水稻、小麥種植區）劃定時，要盡量避開受污染耕地。

4.1.3 建立健全建設用地準入管理機制

建設用地土壤環境管理包括土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控和修復、后期管理等環節，屬于長流程管理，需要較長周期，與土地開發利用時限的矛盾突出，管理程序、管控節點等存在優化空間。“十四五”期間，需進一步完善并優化部門間特別是自然資源部門聯動監管，合理設置管控程序和節點等，重點解決治理修復與土地開發之間時限矛盾問題。建立健全第三方從業單位管理制度和監管手段。嚴格管控治理修復過程中二次污染。針對區域土壤類型、污染物特征、城鎮化建設需求等，建設污染土壤集中處置中心，積極探索治理修復后土壤資源化利用模式。選取一批典型地市，開展污染地塊安全利用規范化考核。

4.2.1 保障城鎮地下水型飲用水源和礦泉水源環境安全

針對水源地規范化建設情況，制定問題清單，研究提出相應的整改任務。針對地質因素和人為污染造成水質超標的地下水飲用水源，科學分析水源水質和水廠供水措施的相關性，研究制定地下水污染防治、改水等方案。研究建立礦泉水源地清單，提出礦泉水源保護措施。結合地下水超采區治理工作，關注水位變化較大地區的地下水污染風險防控，研究提出地下水生態保護措施。

4.2.2 優先推進地下水污染源頭預防

以化工園區、礦山開采區（頁巖氣、稀土、關閉煤礦、鉛鋅礦等）、尾礦庫（涉重金屬）、危險廢物處置場、垃圾填埋場等為重點，開展防滲情況排查和檢測，對滲漏嚴重的提出防滲整治措施，制定全面推進重點污染源防滲工作的措施，采用“雙隨機、一公開”的方式，開展地下水污染滲漏監管執法工作。針對城鎮污水管網滲漏情況，研究污水管網滲漏排查和檢測技術，結合城市基礎設施建設和改造，加快城鎮污水管網更新改造，完善管網收集系統，減少管網滲漏；針對農業面源污染導致地下水氨氮、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮超標的華北平原和長江三角洲等典型地區，結合地下水使用功能，提出地下水脆弱區農業面源污染預防措施。

4.2.3 統籌推進地下水污染風險管控與修復

建立地下水污染地塊動態清單，健全部門聯動監管機制。以化工園區、礦山開采區等為重點，編制針對性的風險管控方案并實施。加強地下水污染修復制度建設，逐步完善限期修復達標制度，提升地下水環境管理水平。研究提出地表水-地下水、土壤-地下水、區域-地塊統籌的地下水污染協同防治措施。完善地下水污染防治分區劃分技術體系，提出針對地下水污染治理區、防控區及保護區的分區管理措施。

“十四五”期間，農業農村生態環境治理要與農村生態文明建設充分結合，以農村生態環境質量擴容為重要抓手，實行分區分類治理，整體分為東部地區和西部地區。其中，東部地區中的秦嶺淮河以南區域（即水量較大、常年溫度較高區域），統籌農村生活污水垃圾、畜禽養殖、農業面源等系統治理，以農村黑臭水體治理為抓手，實施農村生態環境質量擴容戰略，系統推進農業農村治理工作；秦嶺淮河以北區域，按照因地制宜的方式，以就地資源化利用為重要抓手，統籌農業農村環境整治。在西部地區，以垃圾治理、畜禽養殖污染防治、農藥化肥減施、秸稈資源化利用、農膜回收等為重點，推進農業農村生態環境質量改善。

4.3.1 加強農村飲用水水源風險排查整治

統籌做好農村供水工程水源地選址、保護區綜合整治、風險源排查防范及水質監測。鞏固農村飲用水水源調查評估、保護區劃定及標志設立工作，建立水源地名錄和信息臺賬。加強集中式農村飲用水水源水質監測，建立定期監測工作機制，公開農村飲用水水源水質監測結果，保障農村飲用水安全。

4.3.2 全面推進農村生活污水垃圾治理

以京津冀、長江經濟帶、黃河流域為重點區域，大力推進農村生活污水治理。以改水廁地區為重點，加快建設農村生活污水治理設施。分片區推廣農村生活污水治理模式。強化農村生活污水處理設施建設和運行監管。加強農村生活污水處理設施監測。對農村生活垃圾和農業廢棄物加強協同利用和統籌處理，完善符合農村實際的垃圾收集處置體系。優化垃圾收運處置設施布局，統籌縣、鄉鎮、村三級設施服務，合理選擇收集、轉運和處置模式。

按照“分級管理、分類治理、分期推進”總體思路，深入實施農村黑臭水體治理。“十四五”期間，選取一批具有代表性的縣（市、區），深入開展治理試點示范。建立農村黑臭水體治理臺賬。

4.3.3 嚴格管控農業面源污染

大力推進農業生產生態化。調整優化農業種植、養殖產業結構，開展種植產業模式生態化試點。提高農業用水利用效率和水平。持續推進化肥、農藥減施增效。研發推廣綠色高效有機肥，集成推廣化肥機械深施、種肥同播、水肥一體等綠色高效技術，應用生態調控、生物防治等綠色防控技術。提高農業用水利用效率和水平。持續推進秸稈綜合利用。

強化畜禽養殖污染防治，建設畜禽養殖信息數據平臺。完成規模畜禽養殖場糞污處理和資源化利用設施全覆蓋。實施畜禽養殖生產清潔化和產業模式生態化升級改造。開展一批畜牧養殖大縣規模化畜禽養殖場污染防治規范化考核。優化水產養殖空間布局，積極發展健康養殖方式，實現生態循環農業。選取一批典型流域，編制農業面源污染重點監管區域（流域）清單，開展農業面源污染源解析，建立農業面源監測網絡和評價指標體系。

“十三五”期間，土壤、地下水與農業農村3個領域圍繞摸清底數做了大量工作，但距離“說清污染源狀況、說清環境質量現狀及其變化趨勢、說清潛在環境風險”的要求，還有差距，且法律法規和技術體系、監測網絡和監管能力建設等，尚不能有效支撐“精準治污、科學治污、依法治污”。據此，應將進一步摸清底數、完善法律法規標準體系、建立健全監測網絡、提升環境監管能力等，作為“十四五”土壤、地下水和農業農村生態環境保護的重要任務。

4.4.1 進一步摸清底數

按照土壤法的要求，推進農用地和建設用地重點地塊、土壤污染重點監管單位周邊土壤監測、調查等。全面開展地下水環境狀況調查評估工作，以扭住“雙源”（集中式地下水型飲用水源和地下水污染源）為重點，持續推進城鎮集中式地下水型飲用水源補給區、化工園區、加油站、垃圾填埋場和危險廢物處置場等區域周邊地下水基礎環境狀況調查。判斷區域地下水和“雙源”周邊地下水環境質量和環境管理情況，研究地下水環境狀況調查評估常態化機制、工作模式和保障措施等。開展農村飲用水水源地風險排查和農村黑臭水體調查，建立農業農村生態環境統計調查體系。

4.4.2 完善法規標準體系建設

土壤法自2019年1月1日實施以來，各地探索了許多好的經驗與做法，同時也暴露了許多問題，亟待出臺配套土壤法實施的法律法規和相關政策措施。積極探索土壤生態環境損害賠償，強化責任認定、賠償制度建設。探索地下水排污許可制度。研究制定農業農村污染防治法，建立農村環境整治成效評估制度，鼓勵各地結合實際制定地方性農業農村生態環境保護法規。

進一步完善土壤污染風險管控和修復標準規范、技術導則。針對不同污染源、典型污染物，分類研究制定地下水污染防治技術指南。健全農村環境保護法規標準。推動農村生活污水垃圾治理及運行維護、養殖業污染物排放標準、水產養殖污染防治等技術規范制修訂。

4.4.3 推進土壤、地下水與農業農村生態環境保護治理體系與治理能力現代化

創新監管手段和監管方式，研究建立統一的土壤、地下水與農業農村生態環境監管“云平臺”。建立健全土壤、地下水與農業農村生態環境監測網絡體系、污染源預警預報體系和網格監控體系。完善政府、企業責任體系和社會公眾的行動體系。建立經濟激勵機制，運用經濟手段推進土壤、地下水與農業農村生態環境保護。完善土壤與地下水環境應急管理機制，加大科技研發支撐力度。

在土壤污染防治方面，設立“以獎促治”政策，用于支持重點行業開展污染設施“零滲漏”、治污設施轉型升級等。研究重點企業土壤污染防治激勵機制，將重點行業企業開展隱患排查、土壤環境自行監測、環境問題整改等納入企業成本。建立獎懲機制，加大違法違規企業處罰力度。建立并完善土壤污染治理投融資機制、影響耕地土壤環境質量的重點行業企業退出等政策。

在地下水污染防治方面，建立礦山生態修復環境治理恢復保證金制度。從嚴制定地下水資源費征收標準，完善差別水價等政策。探索建立受益地區對地下水補給徑流區的生態補償機制。研究將地下水質量狀況，納入自然資源資產負債表制度。

在農業農村生態環境保護方面，加強農村生態環保設施用地和運營經費保障，實行農業用電價格；強化金融政策支持，發行農村生態環境治理專項債券；研究制定進一步支持畜禽養殖廢棄物、農作物秸稈資源化利用獎補政策。

“十四五”期間，主要從土壤污染風險管控和修復、地下水污染風險排查及風險管控試點示范、農業農村環境治理、監管能力提升、集中推進區或示范區建設等方面，組織實施一批重大工程。

結合形勢研判，“十四五”時期，土壤、地下水和農業農村生態環境保護應著眼于五個“一批”[即一批重點行業企業監管、一批重點縣（市、區）受污染土壤安全利用、一批重點縣（市、區）農村黑臭水體治理、一批重點縣（市、區）規模化畜禽養殖污染防治、一批典型流域農業面源污染監督管理]，突出治理體系與治理能力現代化建設，建立規范化考核機制，壓實地方、企業責任，全面提升土壤、地下水與農業農村生態環境保護與風險管控水平。